随着我国社会经济迈入高质量发展阶段，人民对美好生活的向往既包含了对发达的经济水平的追求，同时还有着对优美的自然生态环境的渴望。因此，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，不仅明确了未来5年乃至15年的经济和社会发展目标，更提出了“十四五”时期，“生态文明建设实现新进步”的目标，其中包括“生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善”。

我国在经历了数千年农耕文明和百余年工业文明的发展后，国家的硬实力迈入史无前例的高度，但是数千年的开发与建设也让自然生态环境难堪其重，尤其是对于干旱缺水的西北地区，许多区域自然生态的退化已经无法依靠自然修复的方式得到好转，相对较弱的经济实力又制约了政府对生态修复的投入。因此只有探索一条能够凝聚各方力量共同参与生态修复的道路，高效改善自然生态环境面貌，才能为建设美丽中国、推进生态文明建设奠定扎实的基础。

国土空间规划是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。通过国土空间规划，可以有效统筹生态、农业和城镇三类空间，在空间上融合发展与保护，为自然生态环境的保护和持续修复划定空间上的边界，并提供政策上的支持。因此，在国土空间规划编制中为城市生态修复制定合理的策略，是生态环境持续改善、建设美丽中国的重要保障。下面以甘肃兰州为例，探讨其国土空间规划在生态修复、美丽城市建设中所能起到的作用。

意义：通过生态修复，保持黄河水体健康

兰州作为甘肃省会、西北地区重镇，无论是在历史上守护河西走廊这一国家战略通道的安全，还是在建国后为了国家能源和工业安全进行大规模工业化建设，都为国家的安全与发展作出了卓越的贡献。

然而，兰州的地理条件并不优越：全市1.3万平方公里辖区内，高山山地面积约占19%、黄土丘陵约占66%、适合生产生活的河谷盆地仅占15%。经历了2000余年的发展，尤其是明清时期大规模的“移民实边”，兰州的植被由于丘陵地带的农业开发受到了严重破坏，从而形成了目前“高海拔山区生态优良、低海拔河谷区人类生活，中间丘陵区植被稀疏、生态脆弱”的分层化生态特征。因此从土地利用结构来看，兰州全域有55.98%的土地是位于黄土丘陵、生态脆弱的其他草地，即未利用地。这是兰州最显著的生态环境特征。

大量未利用地的存在除了给居民带来环境景观困扰之外，更重要的是带来水土流失的危害：兰州域内所有黄河干流国控断面均为地表Ⅱ类水，水质优良，但是根据《2020甘肃水土保持公报》，由于水土流失的原因，兰州近10年平均黄河输沙量达到2390万吨。因此，习近平总书记在2019年考察兰州时，提出了“兰州要在保持黄河水体健康方面先发力、带好头”的重要指示。兰州需要全面落实生态修复任务，改善生态环境，维护生态平衡，来保护黄河水体健康。

问题：生态修复任务重，成本居高不下

事实上，自新中国成立以来，兰州就持续不断地推进黄土丘陵的绿化和生态修复工作。从早期的干部群众“背冰上山”，到建立城区南北两山的“五级扬程提灌系统”，兰州的森林覆盖率从建国初期的不到5%增长到现在的14%。但是，兰州的生态修复成本居高不下，植树造林亩均成本相比“三北防护林”“天保工程”等高出数倍，再加上需要修复的地域大，如要彻底完成生态修复任务，单纯依靠政府有限的财政投入势必效率低、进展慢。

经过分析发现，造成兰州生态修复成本高的原因主要为三点：一是由于兰州所处地域自然降水少，加上黄土高原土壤存水性差，植树造林灌溉用水需要从低海拔的河谷抽取，需要建设一套提灌系统为丘陵植被供水；二是丘陵区缺少社会经济活动，需要为植树造林单独养护一套提灌系统；三是由于复杂的黄土丘陵地形往往存在大量的水蚀空洞，需要投入更高的成本进行维护活动，以支持植被存活。

措施：围绕“一减三增”，多元修复治理生态

规划结合地理特征、“双评价”（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价）结果以及本地生态修复的特点与问题，科学编制了国土空间规划，提出了发展与修复相结合的思路：除了传统植树造林手段之外，还通过高标准农田建设、城镇化等社会经济活动对未利用地进行利用，带动生态修复，实现“一减三增”（减少未利用地，增加城市的生态空间、耕地，适度增加城镇建设用地），以达到高效推进生态修复、遏制水土流失的目的。与此同时，还可以引入不同的主体加入到生态修复行动中，提升兰州生态修复效率，更好地保障黄河水体健康。

首先是明确水土流失重点治理区，按照传统方式由政府实施国土绿化工程。规划选择将地形复杂、水土流失情况突出且人口少的区域划定为水土流失重点治理区。由于这些区域海拔较高、地形陡峭，不适合人类生产生活，再加上崎岖的山势条件，导致这些土地很难有其他的用途，因此可以充分发挥自然恢复的潜力，结合造林植灌、种草、补植补播、封山育林、育沙育草、补水保湿等生态修复措施，将黄河两岸构筑成人与自然和谐共处的栖息地。

其次是划定农林水土流失综合治理区，多元主体实施生态修复。兰州的黄土丘陵区域的谷地内，有着一定规模的枝杈状耕地。这些耕地由于单块面积小、灌溉设施不齐全等因素，存在较为突出的未耕种现象。不过，这些耕地所处的区域及周边往往有着较为丰富的农业劳动力，而且这些地区往往地形的起伏度较小，周边也有一定规模的农业灌溉体系。因此，兰州规划在这些区域内选择通过地形的微改造，开发台地农田。

台地农田类似于梯田，可起到拦阻泥沙的作用。有研究表明，梯田占比达到40%左右，减沙幅度基本稳定，可有效遏制水土流失。通过地形微改造进行台地农田建设，不仅能解决单块耕地小、收益低的问题，还能通过规模化大田地整备，降低农田灌溉基础设施成本，从而提高种植收益，减少弃耕现象。经测算，通过台地农业开发可为兰州增加约130平方公里的耕地。根据兰州新区目前的运行经验（兰州新区在近几年按此种模式进行了小范围的农业公园建设实验），台地农业的开发适合多种主体运作，因为是大田种植，既可以吸引社会资本、种粮大户进入建设，也可按照村集体单元进行整体开发，实现市场和政府的双赢。

最后是划定水土流失综合建设治理区，引入市场力量进行生态修复。结合“双评价”的城镇建设适宜性分析和生态服务重要性分析、灾害风险评估以及区位条件分析，划定适度的区域作为建设用地，由市场主体进行开发建设。一方面可为生态修复提供更多的财政资金，由市场主体按建设项目占用未利用地出让规模的两倍进行周边未利用地生态修复，形成多方参与的生态修复局面；另一方面还可以通过城镇建设带来的基础设施建设，同步为周边地区的生态修复提供提灌系统支持，从整体上降低生态修复提灌系统的建设和维护成本。

随着我国迈入生态文明新时代，生态修复逐渐摆脱单一化模式。希望更多城市坚持规划引领，将生态保护与修复和城市的社会经济发展结合在一起，创造生态美、经济强的共赢局面，为建设美丽中国的宏伟目标贡献力量。

董志海 硕士，高级城乡规划师，中规院（北京）规划设计有限公司规划三所主任工程师。从事城乡规划工作20余年，负责编制兰州市国土空间总体规划、西宁市2030空间发展战略、西宁市“城市双修”总体规划、襄阳市城市空间发展战略、晋中市城市总体规划、包头市“多规合一”体系规划、包头市“城市双修”综合规划、玉门市“多规合一”体系规划等十余项综合性规划，多次获得国家及省级规划奖项。