习近平总书记多次强调，生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，必须站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展。我国已庄严提出“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”的宏伟目标。从全球来看，绿色发展已经成为国际社会的普遍共识和新的规则。作为发展中大国，我国人口基数大、资源消耗总量多，如果不改变过去大量建设、大量消耗、大量排放的建设方式，那么绿色发展很可能成为新的“卡脖子”问题。同时，推动城乡建设绿色发展，也是满足人民群众对美好生活的向往的一项重要举措。
近日，中办、国办印发的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》（以下简称《意见》），明确了城乡建设领域绿色发展的总体目标和要求，从推进城乡建设一体化发展、转变城乡建设发展方式、创新工作方法和加强组织实施等方面提出了重点工作任务。这既是对我国城乡建设新理念的系统总结和高质量发展举措的高度概括，也是新时代推动我国城乡建设绿色转型的顶层设计和行动纲领。
一、尊重和顺应城市发展规律，统筹城乡规划建设管理
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，常住人口城镇化率由1978年的近18%提高到了2020年的约63.9%，创造了世界城市发展史上的奇迹。但我们也要清醒地看到，城市建设盲目追求规模扩张的模式尚未有根本转变，城乡建设缺乏特色，城市治理水平不高，“城市病”问题日益突出。其中一个主要原因就是，城乡规划建设管理缺乏高质量统筹，经得起时代考验的规划建设管理的一张蓝图还普遍欠缺。
习近平总书记多次强调，要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，并指出城市发展要统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。
《意见》贯彻落实习近平总书记重要指示，站在总体国家安全观的高度，围绕统筹城乡规划建设管理，进行了系统部署和制度化安排，主要包括三个方面：一是围绕城乡建设绿色发展的目标，加强顶层设计，要求编制相关规划，建立规划、建设、管理三大环节的统筹机制；二是明确三大方面的统筹和一个系统推进，就是统筹城市布局、统筹地上地下空间综合利用和统筹各类基础设施建设，系统推进重大工程项目；三是提出了创新机制和完善制度方面的要求，包括创新城乡建设管控和引导机制，完善城乡规划、建设、管理制度。
《意见》突出了系统集成和协同运作的战略导向，核心是尊重和顺应城市发展规律，提高规划的科学性，促进建设的精细化和管理的制度化，确保一张蓝图实施不走样、不变形。为做到这一点，我们要以空间统筹规划，绘制好城市的“一张蓝图”；完善规划建设管理一体化机制，实施好城市的“一张蓝图”。针对不同空间尺度要解决的核心问题，分层次进行制度设计和机制创新。
（一）宏观层面，聚焦自然空间与发展空间的融合统一，科学统筹城市生态安全与发展格局
以往的规划大多侧重经济发展，一定程度上存在对自然规律认识不够、对安全底线敬畏不足的问题，生态和安全往往成为规划的“尾巴”。但在绿色发展的背景下，生态和安全应从规划的“尾巴”变成规划的前提。只有读懂了生态、安全，以及人民群众的生产生活规律，才能更好地将城市作为一个有机生命体进行科学布局。
《意见》提出，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。这就要求以安全为基础，科学统筹生产、生活、生态空间布局。一是深刻认识自然生态系统内在规律和城市发展规律，基于资源环境承载力和开发适宜性评价，明确城市开发保护的底线与极限。二是坚持上下联动和部门协同，科学划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等管控线，作为引导调控城市规模，优化城市空间布局和功能的刚性约束。三是构建并控制城市绿带、绿环、通风廊道、视线通廊等，促进组团发展，防止城市无序蔓延。四是建立完善国土空间开发保护制度，以流域治理统筹自然资源保护与修复，以承载力管理科学调控发展空间，通过廊道空间推动自然空间与发展空间有机结合，形成城市的活力空间。
（二）中观层面，聚焦城市形态特色营造，彰显城市气质
中观层面是统筹城市布局、塑造城市特色风貌的关键层次。当前我国城市发展已由大规模增量建设进入存量提质改造和增量结构调整并重的阶段，聚焦城市空间品质提升和特色风貌营造、加强城乡建设管控和引导，是促进城市高质量发展的重要举措。
《意见》提出，要创新城乡建设管控和引导机制，完善城市形态，提升建筑品质，塑造时代特色风貌。就是要尊重城市自然和人文资源禀赋，深度认识城市从哪里来，到哪里去。一是以边界管理协调自然与城市界面，将城市山边、水边、林边、田边、海边、路边等“廊道空间”进行精细化规划设计和一体化建设实施，形成与城市生态本底相呼应的城市形态管控机制。二是塑造格局清晰、张弛有度的城市天际线，保持山、水、城、地标之间良好的视线通达性，勾勒城市特色形象。三是强化城市生态和文化发展脉络的整体保护，对于历史文化街区、老城区、特色街巷、风景名胜区、老旧小区等特定地区，强化文化基因的挖掘和传承，营造街巷场所精神。
（三）微观层面，聚焦人群需求与共享共治，展现城市品质与温度
街区和社区是人们生活的基本单元，也是最容易被居民感知的尺度；是统筹城乡规划建设管理的重要平台，也是系统推进重大工程项目的空间载体。
《意见》提出，要统筹地上地下空间综合利用，统筹各类基础设施建设，系统推进重大工程项目。这应该成为各城市街区和社区规划建设的重要工作规则，改变以往各自为政的碎片化建设模式。一是要研究制定高标准、全要素的技术规范体系，扎实营造充满活力的城市街道社区，精心打造高品质的城市公共空间，提升建筑品质，实现从工程到工程文化再到城市特质的转变。二是要提高建设方式的科学性。要正确理解海绵城市，正确处理街道空间排水与透水的关系，人行道和机动车道等道路空间的重点是要做好快速疏排，渗、滞、蓄、净、用等技术措施应考虑在其他空间使用。三是因地制宜做好小微公共空间的精细化和品质化建设。要利用街角、桥下、房前屋后等空间建设口袋公园。南方湿热地区的城市还要重视处理太阳辐射热，实施城市降温行动。
二、提高城乡基础设施体系化水平，让城市更安全、更宜居
基础设施是城市正常运行和健康发展的基础，对改善人居环境、提升城市综合承载能力和运行效率具有重要作用。改革开放40多年来，我国城乡基础设施建设取得长足进展，受到全世界广泛关注和认可，为经济社会发展和民生改善作出了重要贡献。然而，城乡基础设施底数不清、功能老化，以及规划、建设和管理缺乏有效衔接等问题也普遍存在。特别是在极端天气条件下，基础设施的适应性已经受到严峻挑战。
《意见》针对我国城乡基础设施建设的痛点，明确提出要提高城乡基础设施体系化水平。着重强调要“普查现有基础设施”、“推进城乡基础设施补短板”、“提高基础设施绿色、智能、协同、安全水平”，对政府承担好公共服务基础设施的供给提出了更高要求。
强调提高城乡基础设施体系化水平，主要有三个方面的原因：一是我国城乡基础设施建设不系统，这不但影响城市土地使用和空间品质，还存在较大安全隐患。二是各类基础设施规划建设缺乏统筹所带来的交通拥堵、城市内涝、噪声污染等问题日益突出，已不能满足人民日益增长的美好生活需要。三是基础设施建设不系统，容易产生较高的能耗和碳排放。以城市能源系统为例，如果供电、燃气和供热各自为政，供需平衡和空间布局缺乏协调统筹，就会造成资源的极大浪费。交通模式对能耗和碳排放有典型“锁定”效应，在发达国家和我国的部分大城市中，交通能耗和碳排放都占较高比例。
（一）以绿色为导向，提高设施韧性
基础设施绿色发展的重点是将生态环保理念贯穿基础设施规划、建设、运营和维护全过程，更强调量化指标的落实。
在交通方面，《意见》强调要推动公交优先、绿色出行的城市街区建设，这是国际城市发展的普遍趋势。21世纪以来，全球主要城市掀起了街道空间重塑的浪潮。加强轨道站点、公交站点和步行空间的无缝衔接；将以机动车为主导的道路，转向注重为市民提供更多的人行和交流空间；全面提升步行、自行车和公交出行比例，建设健康街道。
在基础设施建设方面，《意见》强调要持续推动城镇污水处理提质增效，完善再生水、集蓄雨水等非常规水源利用系统。目前我国很多城市开展排水单元达标建设工作，形成了“排水用户全接管、污水管网全覆盖、污水处理全达标”的污水治理体系，值得肯定。
在非常规水源利用方面，也提出了再生水利用率指标，将非常规水资源纳入水资源统一配置。在城市公园和公共建筑因地制宜配套建设雨水利用设施，鼓励沿海地区高耗水行业企业和工业园区利用淡化海水资源。这些都是落实《意见》要求的具体措施。
（二）以协同为手段，提高设施服务效能
基础设施的协同是指对各类基础设施进行整合协同配置和管理，通过与城市环境、城市开发的协同整合，实现城市由点及面的可持续发展。
《意见》强调要普查现有基础设施，推进城乡基础设施补短板和更新改造专项行动以及体系化建设。
当前基础设施建设片段式、不连贯、不成体系等问题，是导致基础设施产生安全隐患、重复建设、效能不足的主要原因。例如，部分新老建设区竖向衔接不到位，导致排水不畅；在地下管线的迁改过程中，由于信息不全，导致其他设施损坏；在海绵城市建设过程中，由于规划与建设不同步，造成排水分区与基础设施建设要求不匹配等。
因此，各城市应以街区为单元，系统推进基础设施迭代升级，并进行一体化设计施工或更新改造，系统推进基础设施的迭代升级。例如上海黄浦江两岸贯通工程、广州以排水单元为基本单位的水环境治理工程和北京的无障碍景区工程等都是很好的尝试。
（三）以安全为底线，提高设施保障能力
城市安全的问题涵盖了城市规划、建设和管理的方方面面，“没有安全就没有一切”。重点体现在三个方面：一是自身安全可靠，保证在日常及极端气候环境下提供稳定的服务；二是避免基础设施运行产生的人员伤亡事故；三是做好城市安全的卫士，保障城乡免于各类自然灾害。
《意见》提出，要加强城市高层建筑、大型商业综合体等重点场所消防安全管理，打通消防生命通道，推进城乡应急避难场所建设。
我们应该看到，经过40多年的高速发展，我国的城乡建设很快或已经面临大面积的高层建筑维护、老旧小区设施落后、城市应急防灾等问题。城市消防管理直接关系群众生命财产安全，是我国大城市管理中的一大难题，打通消防生命通道也是城市更新的重要目标。
应尽快推进基础设施安全隐患排查、老旧基础设施改造等工作，包括老旧建筑外墙和管线、城市地下管线、高层建筑消防安全及各类消防安全通道等。通过提升建设质量、运营标准和管理水平，持续增强防灾减灾能力，保障城市安全运行。
三、推动城市智慧化建设，让城市更聪明、更智慧
现代城市要素日益多元复杂，城市治理难度日益增加。如何推动城市智慧化建设，满足人民群众对美好生活的向往，是城市治理面临的重要课题，也是城市发展水平和核心竞争力的重要体现。
我国城市智慧化建设起步较晚，但经过改革开放40多年的实践探索，已经取得了巨大进步。以近两年的疫情防控工作为例，健康码的广泛使用、快速流调、大规模核酸检测等应用场景的出现都与城市智慧化建设息息相关。但我国城市建设和管理的智慧化还存在很大欠缺，对城市现状和发展规律的认知还不够完善。我国积水内涝、交通拥堵、路面塌陷等“城市病”频发，特别是随着气候变化的加剧，相关方面的应对措施明显存在不足。
《意见》在城市智慧化建设方面提出三个方面要求，一是要构建统一的城市智慧化“底板”，建立完善智慧城市建设标准和政策规范，开展城市信息模型平台建设，加强与国土空间基础信息平台的对接。二是要提高政府的数字化治理水平，搭建城市运行管理服务平台，完善工程建设项目审批管理系统；三是要让市民生活得更安全、更便捷、更幸福，加强社区智慧化建设管理，为群众提供便捷服务。
（一）构建统一的城市智慧化“底板”
信息平台和海量数据是推动城市智慧化建设的基础。要推动初级的数据管理向社会管理转变，以健康码应用等社会管理需求为导向，倒逼不同层级、不同部门的数据对接整合，构建统一的城市智慧化“底板”。这也是保证“一张蓝图干到底”的最根本基础。
《意见》提出开展城市信息模型基础平台建设，目的是整合城市各类要素，构建三维数字空间的城市信息有机综合体。《意见》的提出有利于促进整合“山、水、林、田、湖、草、沙”等各类自然资源和国土空间数据，反映自然资源本底和自然地理格局。在此基础上，要坚持“集中统一实时共享、分层分级权限管理”的思路，在统一标准、格式、规则、要求的基础上保证各级政府之间信息对称，并依行政区域和管理职责，分配数据资源和功能。这也是现代化城市治理的一个重要标志。
（二）提高政府的数字化治理水平
城市政府是最大的公共产品提供者，应该提高数字化治理水平，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，“让数据多跑路，让企业和群众少跑腿。”
《意见》提出搭建城市运行管理服务平台，提升城市安全风险监测预警水平，是政府数字化治理水平的重要体现。目前，很多城市通过城市运行管理APP逐步建立了“一网统揽、一网共治”的运行模式，通过实时感知地质灾害点与隐患点、气象数据、洪涝灾情及工程隐患等相关数据，在一定程度上实现了对城市地质灾害、洪涝风险以及治理进展的实时监测。这些探索是推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新的良好开端。
《意见》提出完善工程建设项目审批管理系统，可极大降低工程建设项目的制度性交易成本和时间成本。全国一批特大城市通过城市信息模型平台辅助工程建设项目审批，实现规划审查阶段、建筑方案审查阶段、施工图审查阶段、竣工验收阶段等环节的二三维数字化报审，逐步实现部门、业务、系统和数据之间“一数一源、空间管理、深度整合、全程关联、共治共享”的一体化审批管理，大幅提高工程建设项目审批效率。
（三）让市民在城市中生活得更安全、更便捷、更幸福
城市智慧化建设不单要满足政府提供公共服务的需要，更要贯彻“以人民为中心”的思想，从市民的居住、工作、出行等实际出发，切实提高人民群众生活的便利程度，维护人民群众的生命财产安全。
《意见》提出搭建智慧物业管理服务平台，加强社区智慧化建设管理。一是应推动电、水、煤气、通信、停车场、社区超市等社区设施设备的数字化、智能化改造，提升社区公共服务水平。二是应推进智慧园区建设，摸清人、地、房、企情况，完善数字办公、招商引资、综合安防、应急处置等功能，为企业和员工提供一站式服务。三是应推进智慧交通建设，促进人车路和谐共生，缓解交通拥堵、停车难等问题，降低能源消耗，提升市民出行体验和安全水平。
当今世界正经历百年未有之大变局，2020年初以来席卷全球的新冠疫情仍在蔓延，全球气候变化正在加剧，极端天气事件频发。习近平总书记指出，推动形成绿色发展方式和生活方式是发展观的一场深刻革命。他也多次强调，要统筹发展和安全，善于预见和预判各种风险挑战，不断增强发展的安全性。《关于推动城乡建设绿色发展的意见》明确了城乡建设绿色发展的目标、任务和措施，全社会要进一步理解绿色发展的精髓，齐心协力、改革创新，各行各业行动起来，共同推动绿色发展，建设美丽中国。
（作者系广州市政协副主席、党组成员，广州市城市规划委员会副主任）
