城市更新是推动城市转型且实现可持续发展的重要途径，通过社区、城区、区域等不同尺度行动，处理不同层次“城市病”问题和“人民城市”目标之间的矛盾关系。目前，社区和城区尺度的城市更新行动经验业已形成。省级城市更新的开展补充了区域尺度的行动空白，但尚处于起步阶段，其作用和重点内容亟待讨论。

省级城市更新行动 填补尺度空白

社区尺度以提升社区服务水平为目标，补齐缺失生活场景。习近平总书记曾指出：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。”各类社区支撑了居住、就业、消费、服务等不同的生活场景。“完整社区”以服务群众“最后一公里”为切入点，配置资源、服务和管理，提供精准化精细化服务，有效解决传统路径产生的社区意识弱化、消费和服务场景缺失问题，实现从“有没有”向“好不好”的转变。

城区尺度以提升城市品质为目标，优化失衡的空间结构。城市的品质和特色逐渐替代经济体量和效率，成为人对城市向往的新价值取向。通过城区更新实现空间结构的优化、功能短板的补齐、城市品质的提升，进而形成以形态、业态、生态、文态、状态等为代表的新城市竞争力。如以“小街区、密路网”重构空间结构；以“混合兼容”补足功能短板；以留璞增绿、低碳智慧等促进品质提升，均成为从好社区迈向好城区的关键空间行动。

省级（区域）尺度以优化失序区域竞争格局为目标，统筹资源配置。好城区离不开好城市，好城市的建设依赖于区域整体竞争力提升和品牌塑造。省级行政主体可发挥制度优势和资源调配优势，将国家战略意志与地方实际有效衔接，明确底线共担、错位竞合的城市更新任务，避免城市在区域转型探索中，因保守观望或盲目快上状态导致的行动失效、特征失色、竞争失位，实现资源配置的帕累托最优（ParetoOptimality）、区域的竞争性均衡和城市的各领风骚，形成区域协调发展战略格局。

省级城市更新行动 发挥“抓中间、促两端”的作用

省级城市更新行动应打通城市更新中的宏观政策与项目实践间的转化和反馈渠道，促进宏观政策优化完善和地方差异化发展，进而支撑省级城市的高质量转型发展。

找准更新政策的共性堵点，助力国家存量改革探索。城市存量更新涉及问题零碎复杂，包括：产权债权不清、退出机制不明等历史遗留问题；顶层文件“重指导、轻细则”、组织实施“有架构、缺权责”、资源保障“条线广、制约多”等机制设计问题；更新认识不一致、收益不稳定、项目分散低效等实操问题。尽管城市更新试点的针对性探索和“一事一议”的项目更新方式均作出了回应，但堵点表征和解决路径仍具有地域差异性和复杂性。而省级城市更新工作依托辖区内城市间“地域相邻、阶段相似、机制相近”的特征，将政策堵点和解决路径化繁为简、化零为整，打通“高手在民间”向上展现的通道，帮助国家存量政策转型的探索。

指明更新行动的攻坚重点，支撑省级发展战略实施。当前，部分城市对存量更新认识不足，尽管已经编制了更新专项规划，但编制内容宽泛且超越城市发展阶段，更新行动与规划内容脱节等问题较为严峻。省级城市更新可通过系统体检，识别全省更新中存在的短板、弱项和优势，明确全省更新攻坚重点，根据城市资源特色和发展阶段，分时序、差异化地安排更新任务，将宏观要求在城市范围内转化为空间行动和任务引导，让城市更新任务更聚焦、特色更鲜明，进而支撑省级发展战略有序实施。

消除更新项目的实施痛点，保障地方人民城市建设。功能升级与政策约束之间的矛盾是目前更新项目实施的痛点之一，如退二优二面临的强度调整、退二进三面临的土地变性、片区更新面临的局部保护等规划问题，以及消防审验和审批流程等管理问题。这些问题在存量更新时代抬高了更新行动的资金和时间成本。同时，土地、规划、审批等方面实施细则的缺位，致使现行政策无法支持先进经验本土化，进而导致项目终止或行政风险加大。省级城市更新工作可依托省级立法优势，制定适用于本省的法规条例或实施细则，或授权地方在政策特定方面探索突破，保障更新项目落地。

省级城市更新行动 要“把方向、建机制、优政策”

当前省级更新行动通过制定法规条例、实施意见和方案、技术指引以及编制专项规划等方式，明确行动重点内容，推动全省城市更新工作开展。

一是明确统分结合和近远有序的更新任务。首先要制定统分结合的更新任务。结合省情特征和更新基础，细化“宜居、韧性、智慧”城市内涵，明确全域统筹的任务要求和差异化的分区分类更新任务指引。其次要明确统分结合的空间单元。明确相对统一的更新集成单元，将各类更新行动、资金和政策化零为整，营造功能完整的生活场景。根据行动类型、特色基因要素，实行差别引导。最后需要处理好远近行动的关系，明确“保底线-补短板-激活力”渐进式的更新行动路径。民生底线安全类项目须应改尽改，补充功能和环境短板类项目要宜改即改，激发活力和提升品质类项目要能改则改。将城市更新行动与城市阶段性、民生稳定性和运营可持续性结合起来，实现有机更新、和谐发展。

二是建立上下联动和专项协同的工作推进机制。首先要强化省级城市更新主管部门对地方工作推进的监督。建立省级体检机制，定期评估工作推进和体检转化情况，通过地方实践反馈，优化完善省级政策，调整更新任务。其次要建立省市联动的更新项目分级管理制度。明确试点探索级和常规级更新项目，试点项目给予政策和资金倾斜，常规项目可由地方向省级部门申请指导。结合地方实际，建立项目分级管理和技术审查制度，根据项目投资规模和重要程度，明确省市管理权限。最后要细化省直部门在城市更新中的职能分工。进一步明确规划政策、实施行动、资金支持等方面牵头和配合部门的责任分工。在此基础上，将各股力量集成于更新重点区域、领域和单元，实现从“背靠背”找项目向“面对面”谋项目转变。

三是把准符合省情和地方诉求的政策方向。省级行政主体要适度放宽政策限制，在兼顾公平和效率原则下，结合区域内人口结构、经济活力、产业形态、财税能力、体制机制等方面特点，明确鼓励和支持政策创新的特定领域和方面，降低存量时代“规划、建设、治理”全生命周期的资金、时间和制度成本，调动地方更新工作积极性。同时，还应设定政策内容突破的黑名单，降低各项潜在风险。

虽然省级城市更新行动尚处于起步探索阶段，但其作为传递国家城市更新宏观要求和反馈地方实践诉求的桥梁作用已然显现。未来，随着省级城市更新行动类型和内容的进一步丰富，城市规划、建设、管理水平将得到进一步提升，人民对美好生活的向往目标也将加快实现。

•国子健

中规院（北京）规划设计有限公司规划三所高级城乡规划师，硕士，注册城乡规划师。长期从事区域规划和城市更新等领域的科研和实践工作。参与《辽宁省城市更新规划（2022~2035年）》《天津新村省级宜居示范街区建设规划设计》等城市更新类项目。合著出版《跨界治理：理论·规划·机制》，在《城市规划》《城市规划学刊》等期刊发表论文10余篇。