基本案情

原告：某液化气有限责任公司

被告：某市住房和城乡建设局

某市一室内发生瓶装液化气泄漏爆炸事故。经公安机关调查，涉事故液化气钢瓶是吴某当日到原告处充装后送至用户处。

被告查明吴某未取得瓶装燃气经营许可，也非原告公司培训上岗的送气服务人员，遂以原告供应用于销售的燃气给未取得瓶装燃气经营许可，也非原告公司培训上岗的送气服务人员为由，认定原告行为违反《江苏省燃气管理条例》，作出责令原告改正并处罚人民币1万元的行政处罚决定。原告不服提起诉讼。

法院认为，被告作出处罚决定前未向吴某及燃气用户调查取证，由于对直接当事人调查程序的缺失，被诉处罚决定证据不足，且未在处罚决定中充分说明理由，导致被诉处罚决定据以成立的主要事实未能查清。因此，判决撤销被告作出的行政处罚决定。

焦点问题

本案的焦点问题是：被诉处罚决定认定事实是否清楚？

《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第五十四条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。第五十九条规定，行政机关给予相对人行政处罚，应在处罚决定书中载明违法的事实和证据以及处罚的依据。因此，行政机关作出行政处罚时，应当遵循“先取证、后处罚”的原则，即行政处罚要在证据确实、充分的基础上作出。

本案中，在作出处罚决定前，被告未向吴某及燃气用户进行调查取证，作为燃气主管部门在作出处罚决定时，应当进行必要的调查程序，这既是行政职责，也是行政处罚的必然要求。被告未在被诉处罚决定书中作理由说明，行政机关作出对相对人合法权益产生不利影响的决定时，除法律特殊规定外，必须向相对人说明作出该决定的事实依据和法律依据，且说明理由应达到充分、明确、合乎逻辑的要求，以实现行政处罚以理服人的目的。

因此，法院以基于处罚决定说明理由的不足及调查取证环节的缺失，认定被诉处罚决定属事实认定不清，决定撤销被告作出的处罚决定书。

案件提示

行政机关查处违法案件必须做到事实清楚、证据确凿。

证据确凿应当包括以下方面：一是证据必须真实；二是证据必须与案件有内在联系；三是证据必须充分，得出的结论是唯一的；四是证据之间不能有矛盾，如有矛盾，必须得到合理排除。

行政机关实施行政处罚时，应当遵循先取证后裁决的原则，不能缺失调查取证环节而先入为主凭主观进行判断。

在调查搜集证据时，应当做到全面、客观、公正，执法人员应从实际情况出发调查取证，既要收集当事人实施违法行为的证据，也要收集对当事人有利的证据。

在行政诉讼中，行政机关提供旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据。

本案中，被诉处罚决定成立的前提建立在对吴某行为性质定性的基础上，且势必会对吴某的后续权利产生直接影响，在被告未对吴某进行调查取证，吴某未参与行政程序，未作陈述、申辩的情形下，直接认定直接利害关系人吴某的行为构成销售，违反了法定程序。

由此总结实践中应注意的问题：

第一，行政机关作出行政处罚决定前的调查取证程序应当充分、完整，不可遗漏缺失环节，尤其是涉及直接当事人的调查取证程序，应当保证据以作出行政处罚决定的证据链闭环。

第二，行政机关据以作出行政处罚决定的证据应当全面，对于其他行政机关提供的证据，应当综合分析，依法决定是否采信。

第三，行政机关在调查取证程序中，应当保障当事人的陈述、申辩权，充分听取当事人的意见。