基本案情

原告：某公司

被告：某市住房和城乡建设局

2020年9月，被告以原告未取得建筑工程施工许可证擅自施工、违反了《中华人民共和国建筑法》第七条规定为由，拟根据《中华人民共和国建筑法》第六十四条和《建设工程质量管理条例》第五十七条规定，责令原告限期15日内改正违法行为，并处工程合同价款2%罚款，合计1872792.76元。被告以上述内容向原告送达了行政处罚事先告知书，同时告知原告享有要求听证的权利。2020年10月，被告作出行政处罚决定。原告不服提起行政诉讼。

法院审理期间，原告经申请已于2020年11月4日取得施工许可证，且经检测涉案工程不存在结构及施工质量安全隐患，可以证实涉案工程开工时已具备施工条件，原告未取得施工许可证即开工属于可改正、社会危害程度较轻的违法行为，可对其作出与违法行为情节相适应的处罚，被告以工程合同价款2%进行罚款1872792.76元，属于法律规定的顶格罚款，所处罚款数额与违法行为情节不相适应，明显不当。法院判决撤销被告作出的行政处罚决定。

焦点问题

本案的焦点问题是：被告作出的处罚幅度是否适当。

《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。

《建设工程质量管理条例》第五十七条规定，违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款1%以上2%以下的罚款。

本案中，原告虽然取得了建设用地和建设工程的规划许可证，但尚未取得施工许可证即擅自开工建设，违反了上述法律规定，被告责令其限期改正违法行为并无不当。

关于罚款金额是否得当的问题。被告作出处罚决定时有效的《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据上述规定，行政机关对违法行为人适用行政处罚，应当查清行为人违法行为的事实、性质、情节等，所处罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应。

本案中，原告经申请已于2020年11月4日取得施工许可证，且经检测案涉工程不存在结构及施工质量安全隐患，可以证实涉案工程开工时已具备施工条件，原告未取得施工许可证即开工属于可改正、社会危害程度较轻的违法行为，可对其作出与违法行为情节相适应的处罚。被告以工程合同价款2%进行罚款1872792.76元，属于法律规定的顶格罚款，所处罚款数额与违法行为情节不相适应，明显不当。

同时，法院指出，因本案原告未取得施工许可证即擅自开工的违法事实确实存在，处罚决定被撤销以后，被告可在完善相关执法程序后，对原告作出与其违法事实、情节、行为相适应的行政处罚。

案件提示

现行《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第六条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

根据上述规定，行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，应遵循过罚相当原则，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。

同时，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有下列情形之一的，应当从轻或者减轻行政处罚：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

根据上述规定，行政机关在作出行政处罚决定前应当对当事人是否具备从轻、减轻或者不予处罚的情形进行判断，在此基础上作出与当事人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相适应的行政处罚。