2021年3月，城市更新被写入2021年政府工作报告和“十四五”规划，上升至国家战略层面，成为未来一个时期内城市规划、建设、管理的重要任务。全面实施城市更新行动是党中央统揽全局，站在全面建设社会主义现代化国家、进一步提升城市高质量发展角度作出的重要战略部署。住房和城乡建设部部长倪虹表示，2023年，我国将以实施城市更新行动为抓手，着力打造宜居、韧性、智慧城市。

城市更新——新发展阶段的必然选择

目前，我国城市已经进入到了存量为主的发展阶段，城市发展从外延扩张向内涵提质增效转变。习近平总书记指出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这就要求城市要逐步转变原有的粗放发展模式，向集约高效发展。

城市是我国经济社会发展的主引擎、扩大内需的主战场、创新驱动的策源地。在资源紧缺、守住耕地红线、住宅存量接近饱和的背景下，城市更新是各城市在全球竞争中获胜的关键。如何让既有空间价值得到提升，推动城市运营和增值服务，是每个城市都要解答的问题。

从国内外经验看，城镇化率超过50%后，城市问题和社会矛盾将集中凸显。解决城市发展中的突出问题和短板，涉及到多部门的统筹协调。因此，城市更新规划的重点、方式、组织形式都将发生重大转变。城市内涵发展日益成为城市更新的重点，包括城市功能结构优化、人居环境改善、人民群众福祉水平提高和城市社会经济活力提升等在内的多个方面已经成为我国城镇化下半场的主要工作。

系统性——城市体检和更新的关键

实施城市更新行动，关键是要找准问题和有效解决问题，要对城市实施体检。城市更新与城市体检的关系相辅相成，每个城市都有其特定的问题。城市是个复杂系统，问题相互影响，城市体检工作需要采用系统性思维，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。

城市更新是一项宏观性、系统性极强的工作，更是存量发展时期城市战略落位的空间载体。战略规划的本质是“站在未来抉择现在，并把制胜的逻辑讲清楚”，因此城市更新若只考虑问题和单一经济价值观影响，仅注重存量土地盘活、土地供应方面以及短期经济利益的再分配，就浪费了宝贵的可开发存量空间。由于缺乏城市功能结构调整的整体考虑，单个零散的更新项目往往会背离城市宏观目标，无法从本质上解决城市发展问题。这就要求在城市更新中要有区域系统思维，从战略的层面制定城市更新顶层规划，协调好城市空间结构、功能布局与更新单元协同关系，划定城市更新单元，提出总体定位和产业植入要求，系统增补公共配套和基础设施。

多元化——可持续发展的重要条件

建立可持续的效益机制是城市更新绕不开的前提。在城市更新的国际实践中，从城市重建（Reconstruction）、城市复兴（Recivitalization）、城市改造（Renewal）、城市再开发（Redevelopment）、城市再生（Regeneration）和衰退下的再生（RegenerationinRecession），城市更新的内涵不断丰富。从早期的改善居住条件，到引入战略视角、带动区域开发、邻里自治、强调第三方参与，更新实质都离不开更高的社会和经济回报。可以说，内城区域能否在更新后产生土地价值差，是城市更新开展的前提。

目前各地城市更新项目的盈利点仍主要聚焦于土地一二级联动开发带来的收益。这种模式无异于高成本的土地财政，同时也会带来城市内低成本空间的丧失，较高的开发容量会对城市基础设施增加负担。从近年来某市更新实施的情况看，易于开发的拆建类项目占比较高，但此类项目数量逐渐枯竭。同时反映城市发展历程和集体记忆、具有城市公共价值的特色地区正在快速消失。

城市更新的模式正面临着变革和创新。运用市场化逻辑，找到可持续的商业模式，并用政策加以引导，是城市更新可持续发展的重要路径。未来城市应告别拆房子、盖房子、卖房子的模式，而是要通过持有、运营，获取持续的现金流，实现长期的回报方式。政府购买或租用资产，收储到一定比例，持有物业后投资改善环境、完善功能、提质增效，吸引新的业态进入，培育产业发展，才能够形成良性循环。同时将整个片区物业的增值服务提质升级，既满足老百姓对美好生活的追求，又能够通过盈利助推经济发展。

此外，鼓励居民自主更新。通过政策对更新区域居民自主改造进行引导，将大大调动群众的积极性，同时也能节省政府的成本。例如，新加坡在第一轮城市更新中采取了拆迁安置的模式，在第二轮的更新过程中，公共建筑投入就开始缩减，政府不再直接参与项目实施，而只是提出引导方针，鼓励更多的私营部门承担实体发展。政府提供专业知识、场地、基础设施、改造指引、社会计划和有利的投资环境，而充当经济流动性和管理的私营部门则主要承担经济实体项目。这种方式给城市更新带来了多样性，同时促进了社会和经济的平衡。

在经济下行周期拆迁成本高企的背景下，大部分的城市更新难以形成土地价值差。当前，要探索、推广一种能够降低更新成本、增加城市活力、保障就业、促进内涵增长的普适性更新模式。在此背景下，金融、运营、产业、政策、规划和设计等多元化专业合作、共同探索城市更新可持续的发展路径，势在必行。

•王琛芳

中规院（北京）规划设计有限公司城市设计所项目负责人。国家注册规划师。具有丰富的城市设计及城市更新项目经验。负责或参与的项目包括《海口城市更新总体纲要》《海口美舍河沿岸城市更新规划》《海口市海甸溪沿岸城市更新规划》《海口市国土空间总体规划》《海口市门户通道综合更新规划》《陵河片区城市更新综合规划》《九江市汽车工业园更新规划》《陵水县中心城区风貌规划》《雷州滨海旅游分区规划》等。

•包万隆

中规院（北京）规划设计有限公司城市设计所主任工程师，兼任海南分公司副总规划师。注册城乡规划师、高级城市规划师。主持或参与的规划设计项目30余项。曾获部级优秀规划设计三等奖1项、省级优秀规划设计一等奖2项、二等奖1项。主持编制《赤峰市国土空间总体规划》《九江市国土空间总体规划》《秦皇岛市国土空间总体规划》《九江市总体城市设计》《九江市汽车工业园周边城市设计》等规划设计。